11/02/2018
Zorgbeleid Bestuur

Verantwoordelijkheid nemen hoort bij leiderschap

11 februari 2018

INTERVIEW PEDRO FACON, DIRECTEUR-GENERAAL GEZONDHEIDSZORG FOD VOLKSGEZONDHEID

VERANTWOORDELIJKHEID NEMEN HOORT BIJ LEIDERSCHAP


WIE IS PEDRO FACON?

Pedro Facon heeft een masterdiploma politieke wetenschappen (KULeuven) en specialiseerde in overheidsmanagement en audit. Hij was onderzoeker aan het Instituut voor de Overheid (KUL), adviseur strategie en organisatie bij het RIZIV en werd in oktober 2014 kabinetschef Gezondheidszorg bij minister De Block. Sinds februari 2017 is hij directeur-generaal gezondheidszorg bij de Federale Overheidsdienst Volksgezondheid.


Pedro Facon is precies één jaar directeur-generaal gezondheidszorg bij de FOD Volksgezondheid. Voorheen was hij kabinetschef bij minister De Block. Een ideale gesprekspartner dus om enkele grote dossiers te bekijken. Zoals daar zijn: de ziekenhuisnetwerken, de ziekenhuisfinanciering en de organisatie van geïntegreerde zorg voor chronisch zieken. Maar ook de hervorming van de gezondheidsadministraties en de noodzakelijke samenwerking tussen alle niveaus en alle stakeholders ligt Pedro Facon na aan het hart.

Laat ons beginnen met de geïntegreerde zorg voor chronisch zieken. Zopas zijn 14 pilootprojecten van start gegaan met een ambitieuze agenda.
Pedro Facon: Het verhaal van de geïntegreerde zorg voor chronisch zieken loopt sinds 2010. Aan het begin van deze legislatuur werd in de Interministeriële Conferentie (IMC) over een gemeenschappelijk afsprakenkader beslist, met de methodiek van pilootprojecten. Wij zijn geen land van grote revoluties of radicale veranderingen. We gaan liever stapje voor stapje. Pilootprojecten zijn een goede manier om draagvlak te creëren en om met beide voeten in de praktijk te leren vooraleer we een innovatie veralgemeend invoeren. De pilootprojecten zijn goed voorbereid. Al twee jaar zitten de actoren rond de tafel. Het is dan ook een complexe oefening, met veel en diverse partners: uit zorg, welzijn, ziekenfondsen, overheden, openbare voorzieningen, privépartners enzovoort. Bovendien heeft elke regio zijn context en zijn doelstellingen, met eigen acties en plannen, investeringen en terugverdieneffecten. Dat is de voorbije twee jaar voorbereid. Nu start het eigenlijke werk. De 14 projecten worden ondersteund door de overheid en wetenschappelijk begeleid. Het doel is om lessen te trekken uit de manier van samenwerken, de effecten en de resultaten. Het gaat om een fundamentele hervorming die betrekking heeft op alle facetten én alle uitdagingen van de zorg.

De 14 pilootprojecten lopen over vier jaar en bestrijken samen zowat een kwart van de Belgische bevolking. Bestaat het gevaar niet dat de projecten verschillende wegen uitgaan en we eindigen met een bonte verzameling aanpakken waarin nog weinig gemeenschappelijks zit?
In het door de IMC goedgekeurd afsprakenkader zijn een reeks componenten van geïntegreerde zorg en duidelijke doelstellingen bepaald. Binnen die krijtlijnen is variatie toegelaten. Alle projecten worden begeleid en gecoacht. We houden een ving­er aan de pols. Een interuniversitaire equipe, het FAITH-consortium genaamd, evalueert en bewaakt mee de nodige cohesie. Ondertussen kunnen verschillende pistes bewandeld worden; zo leren we beter de succes- en de faalfactoren kennen.

Tijdens de projecten kunnen ook nieuwe modellen van financieringssystemen getest worden. Dat kan tot enige zenuwachtigheid leiden?
De partners in een project zijn samen verantwoordelijk voor hun populatie. Het budget dat ze ter beschikking hebben, is gegarandeerd op het niveau dat ze vandaag besteden. Hiermee kunnen ze ondernemend aan de slag. Ze zijn samen verantwoordelijk voor het budget. Dat is een grote verandering, maar daar willen we echt naartoe. Door samen te werken en goed af te stemmen, kunnen budgetten vrijkomen die voor verbetering en innovatie van zorg kunnen worden ingezet. Natuurlijk creëert dat soms spanningen. Uiteindelijk kijkt elke partner ook naar zijn eigen portemonnee. Dat is normaal. De projecten hebben de vrijheid en de ruimte om te zien hoe ver ze hierin gaan.

“Een nieuwe staatshervorming is absoluut nodig om de huidige onduidelijke situatie uit te klaren. Als topambte­naar heb ik de plicht om de politici erop te wijzen dat de situatie vandaag problematisch is. Ondertussen neem ik de situatie zoals ze is en doe ik er alles aan om het systeem te laten functioneren.”

De beste onderhandelaars aan tafel zullen de mooiste deals sluiten?
Alle actoren moeten akkoord gaan. Niemand wordt verplicht om een deel van zijn budget af te staan en te poolen. We zien nu al dat het ene pilootproject daarin verder gaat dan het andere. We monitoren alles en zullen hieruit lessen trekken, ook voor de financiering.

Cruciaal als zoveel partners samenwerken is één geïntegreerd cliëntendossier, maar dat is er nog niet. Het voorlopig digitaal dossier Tetrys moet hier een oplossing brengen?
Het e-Gezondheidsprogramma met een Elektronisch Patiëntendossier (EPD) voor alle actoren in de zorg is in volle ontwikkeling, maar is inderdaad nog niet voor alle actoren klaar. De pilootprojecten konden niet wachten. Om toch een digitale tool te hebben om de nodige informatie te delen, is Tetrys ontwikkeld. Alle actoren zijn hierbij betrokken. Tetrys is geen duplicatie van een EPD, maar een pragmatische tool waarmee de projecten in afwachting aan de slag kunnen gaan.

MEER COHERENTIE IN ADMINI­STRATIES

Als ik hier even een zijsprong mag maken. Begin 2014 heb ik op vraag van minister De Block het initiatief genomen voor een grondige hertekening van de gezondheidszorgadministraties. In totaal zijn er acht federale administraties (zie kadertje op p. 8), elk met hun eigen statuten, structuur, cultuur en bevoegdheden. Ik wil die beter laten samenwerken voor meer coherentie. Want uiteindelijk zijn we allemaal met dezelfde uitdagingen bezig. Een geïntegreerd zorgverhaal heeft nood aan een geïntegreerd beleid. Sinds enige tijd werken we bijvoorbeeld met geïntegreerde teams van medewerkers van de FOD Volksgezondheid en het RIZIV. Tetrys bijvoorbeeld is ontwikkeld in het RIZIV, maar de administraties lopen in elkaar over. Over gelijk welk thema moeten we absoluut samenwerken. Stelselmatig gaan we projecten daarom interadministratief aanpakken met één equipe.

Eén van die administraties is het Federaal Kenniscentrum voor de Gezondheidszorg (KCE). Dat reageerde niet echt enthousiast op die integratieplannen. Er werd gevreesd voor censuur. Zijn die plooien ondertussen gladgestreken?
Samen met alle federale administraties hebben we een visie ontwikkeld en daaruit is een werkprogramma ontstaan met verschillende onderdelen. Eén daarvan is de ontwikkeling van een kennisnetwerkorganisatie, met onder meer het WIV, het KCE en de Hoge Gezondheidsraad als netwerk van experten. Het KCE heeft zich de voorbije jaren sterk op de kaart gezet en verricht heel nuttig werk. Objectiviteit is een terechte bekommernis. De minister heeft daarmee rekening gehouden en respecteert de autonomie van het KCE. Maar dat betekent niet dat je niet kunt samenwerken in een netwerk. Trouwens, het KCE telt in zijn raad van bestuur altijd al vertegenwoordigers van het RIZIV, de FOD, het FAGG en andere stakeholders zoals zorgverstrekkers en ziekenfondsen. Zij zijn vaak zowel vragende partij voor studies, als voorwerp van de aanbevelingen in de KCE-rapporten. Toch hoor ik niemand beweren dat het KCE vandaag niet onafhankelijk functioneert. Het KCE zal ook in de toekomst onbevangen en kritisch kunnen werken.

pedro facon

Naast de kennisinstellingen zijn er de beleidsvormende administraties: de FOD, het RIZIV en het FAGG. Ook hier zijn stappen naar integratie afgesproken. Op korte termijn komt er geen fusie. Wel gaan we nu al intenser samenwerken. Zo komen we in een proces van een steeds sterkere integratie. We zijn op zoek naar een gemeenschappelijk gebouw voor alle ambtenaren van de FOD, het RIZIV en het FAGG. We willen de medewerkers fysiek bij elkaar brengen in thematische equipes: geïntegreerde zorg, kwaliteit van zorg, financiering van ziekenhuizen, eGezondheidszorg, audit en inspectie… Door medewerkers thematisch samen te zetten, kunnen we een gezamenlijke cultuur en manier van werken ontwikkelen.

Een tweede hefboom voor de integratie van het beleid is een gezamenlijke bestuursovereenkomst. Tot nu maakt elke administratie haar eigen overeenkomst en managementplan. De volgende keer ontwikkelen we naast die eigen plannen ook een gemeenschappelijke sokkel, met gezamenlijke projecten: geïntegreerde zorg voor chronisch zieken, de ziekenhuisfinanciering enzovoort. Zo vermijden we dat elk met zijn projecten bezig is. Neem nu de ziekenhuisfinanciering: het Budget Financiële Middelen (BFM) zit bij de FOD, maar de nomenclatuur (waaruit ook de afdrachten van artsen aan ziekenhuizen worden betaald) bij het RIZIV. Ook de financiering van de laagvariabele zorg, die later dit jaar wordt geïntroduceerd, kan niet anders dan gemeenschappelijk aangepakt worden. Er zijn voort­durend passerellen. Nog een voorbeeld: de FOD werkt aan een sokkelwet voor kwaliteitsvolle praktijkvoering ongeacht de zorgsetting. Hierbij hoort onder meer een licence to practice, met een portfolio waarin artsen onder andere bijscholingen kunnen bijhouden. Tegelijk werkt het RIZIV aan een hervorming van het systeem van accreditatie voor artsen. Het is toch niet meer dan logisch dat we de portfolio met competentieontwikkeling koppelen aan het accreditatieverhaal?
Bij elke kleine en grote hervorming is die samenwerking nodig.

Ik heb zelf acht jaar voor het RIZIV gewerkt. Ik heb in die jaren nooit – geen enkele keer – contact gehad met een collega van de FOD. Pas als kabinetsmedewerker zag ik het absurde daarvan in. We moeten gewoon samenwerken. Daarom heb ik dat initiatief genomen.

Uw pleidooi klinkt overtuigend, alleen: wat dan met de Vlaamse administraties? Het is al even absurd hoe die bevoegdheden, structuren en culturen uit elkaar liggen. Voor zowat alle thema’s die u opnoemt, is ook Vlaanderen nodig: kwaliteit van zorg, de ziekenhuishervorming, eHealth…
Dat is juist. Naast de intrafederale, horizontale samenwerking streef ik naar een nauwe interfederale, verticale samenwerking met de gemeenschappen en gewesten. Niemand kan ontkennen dat na de zesde staatshervorming de bevoegdheden meer dan ooit gefragmenteerd zijn. Hierdoor wordt de noodzaak om samen te werken alleen maar dwingender. Fragmentatie is slecht voor de slagkracht van het beleid.

In de IMC komen negen ministers van Volksgezondheid samen. Negen. In de schoot van de IMC zijn er tien permanente werkgroepen of IKW’s: over de gezondheidsberoepen, de geestelijke gezondheidszorg, de ziekenhuizen… Op al die domeinen zijn de bevoegd­heden versplinterd en is coördinatie noodzakelijk. Soms lukt dat goed. Een mooi voorbeeld zijn de netwerken geestelijke gezondheidszorg voor volwassenen en voor kinderen & jongeren. Het kan dus. Andere dossiers verlopen moeizamer. De discussie over wie waarvoor bevoegd is, neemt veel tijd en energie in beslag. De hervorming van het ziekenhuislandschap is daarvan een mooi voorbeeld. Federaal is bevoegd voor het organieke kader van de ziekenhuisnetwerken, de basis zeg maar, alsook voor het bepalen van het aanbod of de programmatie. Vlaanderen is bevoegd voor de erkenning ervan en kan via erkenningsnormen bijkomende voorwaarden opleggen.

Het probleem is dat de zesde staatshervorming niet in detail beschrijft wie waarvoor bevoegd is. Die onduidelijkheid geeft aanleiding tot discussie. Soms is het zelfs niet duidelijk wie de dans leidt. Die discussies kunnen tot bij de Raad van State en het Grondwettelijk Hof leiden. Dat kost allemaal zoveel tijd. Bovendien zie je verschillende prioriteiten en gevoeligheden tussen de gemeenschappen. In Vlaanderen is de druk vanuit het werkveld om door te zetten met de ziekenhuisnetwerken groot, maar in sommige andere regio’s is men in de beleidsbepaling minder ver gevorderd.

Een nieuwe staatshervorming is absoluut nodig om de huidige onduidelijke situatie uit te klaren. In het belang van de pa­tiënten, van de kwaliteit van zorg en van een betere stroomlijning van het beleid, hebben we meer homogeniteit nodig. De timing, de inhoud en de richting van die nieuwe staatshervorming, is een politieke kwestie. Maar als topambtenaar heb ik de plicht om de politici erop te wijzen dat de toestand vandaag problematisch is. Ondertussen neem ik de situatie zoals ze is en doe ik er alles aan om het systeem te laten functioneren. In de loop van 2017 heb ik vertegenwoordigers van de administraties Gezondheidszorg van alle deelstaten uitgenodigd met de vraag: hoe kunnen we samen de IMC zo goed mogelijk ondersteunen? Mijn eerste uitnodiging botste op wat scepsis. Alle begrip daarvoor, maar na een tweede bijeenkomst was iedereen ervan overtuigd dat een goede afstemming noodzakelijk is. Om vertrouwen te laten groeien, moeten we elkaar ontmoeten rond concrete thema’s. Zo zijn we nu samen het proces aan het afstemmen voor een coherente aanpak van de ziekenhuisnetwerken. Dat vergt tijd, het is complex, maar ik wil er alles aan doen om het te doen slagen. Ik zie het als mijn opdracht om de interfederale relaties te helpen stroomlijnen.

Zien ook de deelstaten dat als uw opdracht?
Goede vraag. Ik moet behoedzaam zijn, maar het federale niveau is het enige dat die rol überhaupt kan opnemen. Enerzijds werk ik natuurlijk binnen het beleidskader uitgetekend door de federale minister, anderzijds moet de FOD in de interfederale werking binnen de IMC ook de belangen van de deelstaten integreren. Dat is een voortdurende evenwichtsoefening.

ZIEKENHUISNETWERKEN

Hoe staat het ondertussen met de ontwikkeling van de ziekenhuisnetwerken?
Het heeft langer geduurd dan voorzien om een wettekst te maken. In het najaar is de wettekst besproken op de IMC. Nu is hij klaar voor de ministerraad, al blijven er nog enkele discussiepunten. Het hoofdstuk over de gezondheidszorg was het meest ambitieuze in het regeerakkoord, de uitwerking ervan is volop bezig. Van principes in het regeerakkoord, naar concepten die overlegd kunnen worden met de sector en de regeringspartners, tot het vaststellen van een wetgevend kader is een complex proces. Toch gaan de voorbereidingen stap voor stap vooruit, ook in overleg met de deelstaten. Idealiter kan de wet rond Pasen 2018 politiek worden goedgekeurd. De deelstaten worden uitgenodigd om na te denken over eventuele erkenningsnormen. Het werkveld kan zich voorbereiden om dossiers klaar te maken enzovoort. Wij doen er alles aan om dat proces zo vlot mogelijk te laten verlopen. Als ik vandaag een retroplanning maak, dan vermoed ik evenwel dat de eerste erkenning van ziekenhuisnetwerken er niet zal zijn voor eind 2019. Dat is ontnuchterend, ja, maar zoals gezegd, veronderstelt reglementering heel wat stappen en beslissingsmomenten.

“Je mag kritisch zijn, maar je moet ook uit de syndicale loopgraven durven te komen. Uiteindelijk gaat het om de toekomst van onze gezondheidszorg en het vrijwaren ervan voor onze kinderen.”

En wat is de stand van zaken voor de hervorming van de ziekenhuisfinanciering?
Eerst en vooral is er de laagvariabele zorg, waarvoor alles op tafel ligt na zeer intensief voorbereidend werk tussen het RIZIV en de FOD Volksgezondheid. Over het voorgestelde systeem vond uitgebreid overleg plaats met de sector. Verder wordt er voor het eerst, vanaf midden 2018, aan de algemene ziekenhuizen een deel pay for quality betaald. Het gaat om 6 miljoen euro, maar dat budget zal in de komende jaren kunnen toenemen. Ook de verpleegkundige zorg wordt hervormd: we boeken op dit moment goede vooruitgang met de evaluatie van de huidige modellen, wat het mogelijk maakt verbetervoorstellen neer te leggen in de komende maanden. Het gaat over dat deel van de verpleegkundige zorg dat wordt gefinancierd op basis van clusters van patiënten met een bepaalde zorgzwaarte (nurse-related groups). We streven naar een financiering die beter aansluit bij de realiteit. Verder zijn de financiering van de midden- en hoog­variabele zorg op dit ogenblik in studie, al zal de invoering van die hervormingen niet meer voor deze legislatuur zijn.

In het regeerakkoord werden drie hervormingen voorgespiegeld, die onlos­makelijk met elkaar verbonden zijn: de ziekenhuisfinanciering, de nomenclatuur en KB78.
De nomenclatuur is in de eerste plaats RIZIV-materie. De medicomut heeft in december de afspraak gemaakt om met een aantal onderzoeksequipes te kijken welke volgende stappen kunnen worden gezet op het vlak van standaardisering en classificatie van de nomenclatuur en de identificatie van het onderscheid tussen de professionele honoraria en de werkingskosten bij de belangrijkste medische procedures. De FOD wordt hierbij nu ook betrokken.

Met alle respect: er worden al 20 jaar studies gedaan om te onderzoeken welke stappen kunnen worden gezet in een ‘dringende’ en ‘noodzakelijke’ hervorming van de nomenclatuur. De resultaten van die onderzoeken wijzen trouwens allemaal in dezelfde richting.
Tja, het burning platform staat blijkbaar nog niet voldoende in brand? Tegelijkertijd zijn wel stappen gezet voor de herwaardering van bepaalde disciplines. Hoe dan ook, de kwestie blijft op tafel liggen voor gelijk welke volgende regering. Ondertussen toont onderzoek dat de meeste burgers tevreden zijn over onze gezondheidszorg. Toch weten we dat ons systeem niet helemaal zo performant en succesvol is als we soms denken. Die hervormingen blijven nodig. Maar met een context van tevreden burgers is het vaak moeilijker om hervormingen door te duwen. Ook de capaciteit van ministers en administraties botst op haar grenzen. Vergeet niet dat bijvoorbeeld mijn dienst met 25% minder personeelsmiddelen werkt dan tien jaar geleden.

Mag ik de vraag anders formuleren: hoe komt het dat één artsensyndicaat erin slaagt om telkens weer de noodzakelijke hervormingen te dwarsbomen?
Bij alle hervormingen betrekken we alle stakeholders. We onderhouden goede contacten met alle artsenverenigingen. Achter de schermen werken zij ook goed en constructief mee. Maar als we dan tot een resultaat komen, dan wordt dat weleens voor de bühne verworpen. Sommige stakeholders zouden soms wat meer moed aan de dag kunnen leggen. Om soms ook eens de bluts met de buil te nemen. Je kunt niet over alles blijven discussiëren. Op een bepaald moment moet je durven te springen. Dat hoort bij goed leiderschap. In ons land hebben we een traditie om de stakeholders een grote vinger in de pap te geven. Vaak zijn ze zelfs medebeheerders van het systeem. Ik sta hier vierkant achter. Maar hoe krapper de financiële middelen worden, hoe dwingender het wordt dat alle stakeholders ook hun verantwoordelijkheid opnemen en leiderschap tonen. Men mag kritisch zijn, maar men moet ook uit de syndicale loopgraven durven te komen. Uiteindelijk gaat het om de toekomst van onze gezondheidszorg en het vrijwaren ervan voor onze kinderen. Als intensief overleg niet lukt, dan zal de overheid op een bepaald moment sterker moeten interveniëren of de markt zal het doen. We zijn er lang in geslaagd om evenwichten te vinden, maar met een lagere groeinorm wordt dat alsmaar moeilijker en moet iedereen zijn verantwoordelijkheid nemen.


8 FEDERALE GEZONDHEIDSADMINISTRATIES

Onder de bevoegdheden van de federale minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid vallen de volgende acht gezondheidszorgadministraties:

  • FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen, Leefmilieu
  • Rijksinstituut voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (RIZIV)
  • Federaal Agentschap voor Geneesmiddelen en Gezondheidsproducten (FAGG)
  • Federaal Kenniscentrum voor de Gezondheidszorg (KCE)
  • Wetenschappelijk Instituut voor Volksgezondheid (WIV)
  • eHealth-platform
  • Hulpkas voor Ziekte- en Invaliditeitsverzekering (HZIV)
  • Controledienst voor de Ziekenfondsen en Landsbonden van de ziekenfondsen (CDZ)

“IMPACT STAPPEN-TELLER GROTER DAN GROEINORM”

De FOD Volksgezondheid heet voluit Federale Overheidsdienst Volksgezondheid, Veiligheid van de Voedselketen en Leefmilieu. “Je kunt onze gezondheid niet los zien van de voedselketen en het leefmilieu”, benadrukt Pedro Facon. “Ook hier streven we, onder impuls van voorzitter Tom Auwers van de FOD, naar meer integratie. Als je het bijvoorbeeld hebt over antibioticaresistentie bij de mens, kan je niet buiten de linken met de veeteelt. Onze ambitie is om een integrale gezondheidszorg te verwezenlijken. Het gaat niet alleen om zorg en terugbetaling, er is zoveel meer dat een grote impact heeft op onze gezondheidszorg: mobiliteit, voeding, leefmilieu, sport… Het is de ambitie van voorzitter Tom Auwers om hierop in de toekomst nog meer in te zetten. Ook technologische ontwikkelingen passen hierin. Om het ietwat provocerend te stellen: de impact van een stappenteller op een smartphone zou weleens een grotere impact op de volksgezondheid kunnen hebben dan de groeinorm. We moeten alle hefbomen gebruiken die voorhanden zijn.”

 

TEKST: FILIP DECRUYNAERE • BEELD: JAN LOCUS

Reactie toevoegen

De inhoud van dit veld is privé en zal niet openbaar worden gemaakt.