WAKE-UPCALL VOOR BELGISCH CRISISMANAGEMENT

Hoe beheers je een onbeheersbare ramp?

Oktober 2021

Ze willen niemand met de vinger wijzen, maar in de aanpak van corona is er veel fout gelopen waarop we nochtans hadden kunnen anticiperen. Crisisspecialisten legden een lange lijst leer- en werkpunten voor op vraag van de Bijzondere Commissie Covid-19 van de Kamer. Als wake-upcall voor het Belgisch crisismanagement kan het tellen. Er staat ons nog wat te wachten en we zijn niet voorbereid. Zorgwijzer bezocht crisisexperten Marc Sabbe en Hugo Marynissen voor hun kijk op de zaken.

“De goede dingen – want die waren er zeker ook – kwamen te laat op gang”, steekt prof. dr. Marc Sabbe, urgentiearts bij UZ Leuven, van wal. Samen met Hugo Marynissen, professor aan de Antwerp Management School, zetelde hij in de onderzoeksgroep die samen met twee Waalse collega’s pijnpunten optekenden, maar ook concrete beleidssuggesties formuleerden voor de bijzondere Kamercommissie Covid-19. Geen enkel land heeft het optimaal gedaan, staat in hun rapport te lezen, en dus ook België niet.

Ravage en crisis

Als er in België weinig verandert, zal het niet aan het momentum gelegen hebben. Corona richtte een ravage aan in de woonzorgcentra en ontwrichtte de werking van de ziekenhuizen. Ook de laatste klimaatramp noopt ons tot nooit geziene ingrepen in onze gewoonten en omgang met elkaar. De impact is groot op vele levensdomeinen. “We hebben ons in het rapport niet op punctuele onhandigheden geconcentreerd”, zegt Marynissen die tevens post-doctoraal onderzoeker crisis governance aan de UAntwerpen is. “Een voorraad maskers die wellicht niet vernietigd had moeten worden, is een detail in het geheel. We hebben de gezondheidscrisis opengetrokken naar wat we een systemische crisis kunnen noemen. Hoe pakken we als land een crisis van dergelijke omvang aan, of het nu gaat om een virus of overstromingen? Met de overstromingen afgelopen zomer konden we tekortkomingen – gelijksoortig aan die met de coronapandemie –  vaststellen die een goed crisisbeheersingssysteem deels of volledig had kunnen ondervangen.” 

Systeem tegen systemische crisissen

Punt van het betoog van Sabbe en Marynissen is een systeem in te voeren dat anticipeert op grote crisissen en in werking treedt zodra ze diverse domeinen van de samenleving treffen en de landelijke niveaus overschrijden. Marynissen: “Onze hulpdiensten kunnen 90% van de crisissen aan. Een schoolgevel die instort of een brand in een chemisch bedrijf: de lokale en provinciale rampenplannen doen hun werk, de hulpdiensten zijn snel ter plaatse en doen doorgaans goed afgestemd hun werk. Maar een systemische crisis is van een andere orde. Die dreigt een samenleving lam te leggen. Met politie, brandweer, ziekenhuizen en civiele bescherming komen we er dan niet. Zo’n crisis speelt zich niet in één domein af, maar treft onderwijs, zorgsector, economie, gezondheid, mobiliteit… Moeilijk te overzien allemaal.”

“Oplossingen voor complexe problemen kosten geld. Maar waar je een probleem aanpakt, kan je ook grotere problemen en dus nog grotere kosten, voorblijven”

Sabbe vult aan: “Dán heb je een orgaan nodig dat in gang schiet en een heel netwerk kan aanspreken dat vele agentschappen en instellingen bestrijkt. De coördinatie van de hulpverlening in Wallonië was op zich al een ramp omdat federaal niets of niemand bij machte was om op te treden, laat staan wíst hoe ze moesten optreden. Wij doen het voorstel om een agentschap op te richten dat, nog voor er zich een crisis voordoet, over alle niveaus heen de lijm is tussen al die agentschappen en instellingen.”

Marc Sabbe: “De lokale vaccinatiecentra die in geen tijd massa’s vrijwilligers georganiseerd kregen, de pcr-tests die naar een hoge capaciteit zijn gevoerd: chapeau, dat hebben we goed gedaan.”

Autoritair en coöperatief

Sabbe geeft toe dat een nieuw agentschap algauw de indruk wekt van een logge overheidsadministratie. “Dat mag het inderdaad niet worden, integendeel. Het moet een snel en performant orgaan zijn dat zich reflexmatig ontplooit in alle betrokken domeinen. Het kind moet een naam hebben. Misschien moeten we het houden op een ‘crisisbeheerssysteem’. Als er maar een centraal bevelvoerend orgaan komt dat een modern en efficiënt incidentmanagement kan voeren. Nu doen alle voorzieningen dat op eigen houtje: de spoorwegen, de gas- en elektriciteitsmaatschappijen, de havenbedrijven, noem maar op.” 

Met andere woorden, een crisisbeheerssysteem beperkt zich niet tot het geordend in het gelid krijgen van alle hulpdiensten. Met een allesoverheersende crisis, zo bleek, wezen in ons land de lokale overheden naar de gewestelijke, en die wezen op hun beurt naar de nationale, en terug. “Dat stroomlijnen lukt niet door 500 ambtenaren in een building in Brussel te steken”, zegt Marynissen. “Misschien lukt het met één of twee kantoren ook wel, het moet vooral zijn werk kunnen doen: autoritair en coöperatief met alle betrokken partijen, binnen en buiten de hulpverlening. In de wetenschappelijke literatuur spreekt men van een NAO, een ‘netwerk administratieve organisatie’. Dat is meer dan enkele partijen die even willen samenwerken; de crux zit hem in het aansturen van dat netwerk. In dat geval spreken we van network governance.

Jazz 

Net als bij corona is het niet de vraag of, maar wanneer een volgende crisis ons treft. De klimaatverandering en de globalisering zijn een feit. Op gezette tijden zullen we een crisis krijgen die veroorzaakt is door een virus, een overstroming, een orkaan, een hittegolf. “De bedoeling van het systeem dat wij voorstellen is dat alle instituten van alle verschillende beleidsdomeinen zich voorbereiden op calamiteiten”, bepleit Marynissen. “Een plaag, zeg je? Wel, niet alleen de landbouwsector zal getroffen worden door de vraatzucht van muizen of sprinkhanen, maar ook de voedselvoorziening zal in het gedrang komen, en de rubber- en auto-industrie, enzovoort. Kijk, met louter een plan los je de crisis niet op. Je moet ook een operationele structuur hebben die de melodie aangeeft waarop elk van de jazzmuzikanten kan variëren.” 

Sabbe springt bij: “De politici hebben bij corona en de overstromingen in Wallonië crisismanager gespeeld. Ze moesten het allemaal nog leren en door die onvermijdelijke improvisatie is er vaak getalmd. Uiteraard moeten beleidslui nadenken over de te volgen strategie. De regering heeft in het begin van de pandemie terecht naar de virologen en epidemiologen geluisterd, maar ze heeft zich ook te veel ingelaten met beslissingen over details – over ontsmettingsmiddelen en mondmaskers. Die praktische aangelegenheden over hoe je een bevolking kan beschermen, daar zou een politicus zich op dat moment niet moeten mee bezighouden. Dat is voor experts die voor de politici de strategische lijnen moeten aangeven. De experten hebben nu de fout gemaakt in het communicatieve gat te springen. In een crisis waarbij veel evolueert volgens voortschrijdend inzicht kan het niet anders dat je elkaar nu en dan tegenspreekt of moet terugkomen op eerdere beslissingen of overtuigingen. Dat vergt een leiderschap dat politici dan weer beter aan de dag kunnen leggen; als wetenschapper beland je daarentegen in moeilijk vaarwater.”

Het is echter niet allemaal kommer en kwel volgens Sabbe: “Er is in België veel goeds gebeurd; we willen niemand met de vinger wijzen en we mogen niet alleen maar morren. Sommige dingen hadden we wel degelijk in de schuif liggen, andere zaken hebben we ter plekke uitgevonden. De lokale vaccinatiecentra die in geen tijd massa’s vrijwilligers georganiseerd kregen, de pcr-tests die naar een hoge capaciteit zijn gevoerd: chapeau, dat hebben we goed gedaan. Maar Dehaene’s devies om problemen pas aan te pakken als ze zich stellen is in deze onbruikbaar.” 

Marynissen: “De tijd die je nodig hebt om op gang te komen ben je onherroepelijk kwijt, dus die moet je zo kort mogelijk houden. Trouwens, Dehaene dacht wél op voorhand na over de problemen die gingen komen én over alle mogelijkheden voor oplossingen. Maar hij legde zijn kaarten pas op tafel als het moment daar was. Van dergelijke voorzienigheid hebben we in de coronacrisis te weinig gemerkt.” 

Hugo Marynissen: “Met louter een plan los je de crisis niet op. Je moet ook een operationele structuur hebben die de melodie aangeeft waarop elk van de jazzmuzikanten kan variëren.”

Geld

“Veel.” Marynissen antwoordt laconiek op de vraag wat dat allemaal moet kosten. “Oplossingen voor complexe problemen kosten geld. Maar waar je een probleem aanpakt, kan je ook grotere problemen en dus nog grotere kosten, voorblijven. Kijk naar wat er gebeurde bij het ontdekken van de PFOS-lozingen door 3M in Zwijndrecht. Die chemische bodemvergiftiging beslaat een enorme omtrek. Holderdebolder is aan een labo in Nederland gevraagd om massaal staalonderzoek van de bevolking te doen. Dat heeft daarvoor uiteraard een riante prijs gevraagd. Door onderhandeling en het laten spelen van de concurrentie zijn de prijzen voor de coronavaccins gereduceerd kunnen worden tot een vijfde van de prijs die de farmareuzen hadden gedroomd. In Wallonië start de economie sinds de overstromingen traag weer op. Met een snellere heropstart had geld bespaard kunnen worden.”

Overheid aan zet

Voorbereiding is dus key, zoveel is duidelijk. Marynissen: “Grootschalige rampen maken een grote complexiteit van aan elkaar hangende problemen los. Als je daarop voorbereid wil zijn, moet je een denktank hebben die een veelzijdige kijk heeft op wat zich kan aandienen. Het crisiscentrum van Binnenlandse Zaken blijft, door de bevoegdheidsverdeling in ons land, noodgedwongen te veel bij zijn eigen leest. Het mócht bepaalde hulpverlening niet coördineren, wel hooguit ondersteunen. Elke FOD zou een eigen crisisteam moeten hebben – zoals bij sommige bedrijven – die mee passen in een geïntegreerd crisismanagementsysteem.”

Sabbe: “De parlementairen van de commissie aan wie we ons rapport voorlegden reageerden alvast positief. Met de aanvullingen die ze deden kan een werkbaar plan tot stand komen. De overheid is nu aan zet.”

 

TEKST: NICO KROLS • BEELD: SYNTHIA MAES & JONATHAN RAMAEL


Crisisnetwerk

De experts pleiten voor een crisisnetwerk dat moet worden opgebouwd vóór een crisis begint. Ze geven het voorbeeld van het Amerikaanse FEMA, een federaal agentschap voor noodsituaties. Zo zouden ministers, kabinetsleden en leidinggevenden in de administratie beter kunnen worden voorbereid op crisisbeheer. Een BEMA of Belgian Emergency Management Agency moet volgens de experts los staan van de FOD Binnenlandse zaken.

Uit het rapport
  • Bij het begin van de coronacrisis was er geen echt pandemieplan en oudere plannen waren niet geactualiseerd.
  • Er bestonden geen bijzondere nood- en interventieplannen voor een pandemie (zoals voor kernrampen).
  • Er is nooit geoefend op een scenario voor een grootschalige virusuitbraak zoals in Nederland.
  • Er was onvoldoende coördinatie tussen de verschillende lijnen in de gezondheidszorg. Door de besparingen in de gezondheidszorg zijn er duizenden verpleegkundigen tekort in ons land.
  • Er was geen strategische stock aan bijvoorbeeld mondmaskers of virusremmers.
  • De onduidelijke verdeling van de bevoegdheden in de volksgezondheids- en welzijnssector bemoeilijkt een samenhangende aanpak.
  • Er is onvoldoende samenwerking tussen de lidstaten van de Europese Unie.
  • Er is te veel een beroep gedaan op medische experts, en te weinig op bijvoorbeeld psychologen, sociologen of economen.
  • Door “een gebrek aan politiek leiderschap” is het vertalen van politieke beslissingen te vaak overgelaten aan experten. Het gevolg: verwarring, afnemend vertrouwen bij de bevolking en polarisatie over de zin of onzin van bepaalde maatregelen.
  • Lokale bestuurders werden vaak te laat ingelicht over nieuwe maatregelen, waardoor ze zich onvoldoende konden voorbereiden.
  • Er was geen eenheid van commando.

Boek

Alles is onder controle! & 9 andere mythes over organiseren in tijden van crisis Bert Brugghemans, Stijn Pieters, Hugo Marynissen

Lannoo Campus, 200 p. Voorwoord door prof. dr. Marc Sabbe. 

Bestel het boek met 10% korting en gratis verzending. Surf naar www.lannoocampus.be/alles-onder-controle, voeg het boek toe aan je winkelmandje en gebruik de code CONTROLE_ZI. Deze actie is geldig tot 31/12